Análisis constitucional y legal sobre la situación del presidente Daniel Noboa y la vicepresidenta Verónica Abad

 Análisis escolástico

Para abordar las cuestiones planteadas de manera fundamentada, es necesario definir los conceptos jurídicos de ausencia temporal o definitiva y impedimento temporal para ejercer funciones, así como los principios que rigen estas situaciones en el marco constitucional ecuatoriano. Este análisis permitirá precisar los supuestos legales aplicables a los casos del Presidente y Vicepresidente en funciones.

1. ¿Qué es la ausencia temporal o definitiva en el caso del Presidente y Vicepresidente de la República?

Definición desde el marco constitucional

• Ausencia temporal: El Artículo 150 de la Constitución del Ecuador establece que la ausencia temporal del Presidente o Vicepresidente debe ser notificada y autorizada para garantizar la continuidad del gobierno. La jurisprudencia ecuatoriana (por ejemplo, Dictamen No. 5-21-CP de la Corte Constitucional) ha interpretado que esta ausencia se refiere a una incapacidad transitoria para ejercer el cargo, derivada de situaciones específicas, como viajes oficiales, razones de salud o fuerza mayor.

• Ausencia definitiva: Según el mismo Artículo 150, la ausencia definitiva ocurre cuando el Presidente o Vicepresidente no puede retornar a sus funciones debido a renuncia, muerte, destitución, incapacidad permanente o cualquier causa que les impida cumplir con su mandato. En este caso, la sucesión se activa automáticamente conforme al orden jerárquico previsto.

Elementos clave para distinguir ambas ausencias:

1. Temporalidad: La ausencia temporal tiene un marco definido y está destinada a situaciones específicas que no impliquen un abandono total del cargo.
2. Justificación: Cualquier ausencia debe estar respaldada por una causa válida, como fuerza mayor, caso fortuito o cumplimiento de funciones delegadas.
3. Declaración formal: La ausencia temporal o definitiva debe ser comunicada al órgano legislativo o al público a través de decretos ejecutivos u otros mecanismos legales.

2. ¿Qué se entiende por impedimento temporal para ejercer funciones?

Definición desde el marco constitucional y doctrinal

Un impedimento temporal implica la incapacidad transitoria del Presidente o Vicepresidente para cumplir con sus funciones debido a razones específicas. Aunque no se encuentra definido explícitamente en la Constitución del Ecuador, puede deducirse de su texto y jurisprudencia, junto con el derecho comparado:

1. Razones de salud o incapacidad física o mental: Por ejemplo, hospitalización o enfermedad grave que limite el ejercicio de las funciones presidenciales. Este supuesto ha sido reconocido en dictámenes de la Corte Constitucional.

2. Circunstancias externas: Incluyen fuerza mayor, conflictos armados, o eventos imprevisibles que dificulten el desempeño del cargo.

3. Negativa a cumplir funciones: El incumplimiento deliberado de las tareas delegadas por el Presidente podría interpretarse como un "impedimento funcional", basado en los principios de cooperación y subordinación jerárquica que rigen la administración pública. La Corte Constitucional ha señalado que la falta de cooperación entre Presidente y Vicepresidente compromete la institucionalidad (Dictamen No. 4-19-CP).

3. Principios aplicables a la inoperancia o negativa del Vicepresidente a cumplir órdenes presidenciales

Principios constitucionales relevantes:

1. Principio de jerarquía (Art. 147, 149): El Vicepresidente debe cumplir las funciones delegadas por el Presidente. Una negativa injustificada podría interpretarse como una violación del orden jerárquico constitucional.

2. Principio de continuidad del poder público: La negativa del Vicepresidente no puede poner en riesgo la continuidad de las funciones del Ejecutivo. Este principio obliga a buscar alternativas que eviten vacíos de poder.

3. Principio de colaboración armónica: La doctrina constitucional establece que el Vicepresidente no es un contrapeso político del Presidente, sino un colaborador. Su negativa a cumplir con funciones delegadas puede interpretarse como un incumplimiento de este principio, especialmente si causa daño a la administración pública.

4. Responsabilidad política y jurídica: El Vicepresidente está sujeto a responsabilidades derivadas de su actuación en el ejercicio del cargo. Una inoperancia prolongada o injustificada puede activar mecanismos de destitución o sustitución conforme a la Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

Este marco conceptual y jurídico proporciona una base sólida para analizar las cuestiones planteadas.

Cuestión 1: ¿Puede el Presidente de la República, Daniel Noboa, concederse licencia y delegar la jefatura de Estado a una ministra debido a la inacción de la Vicepresidenta Verónica Abad, contraria a lo dispuesto en la Constitución del Ecuador de 2008?

Argumento en contra 1: La delegación a un Ministro contraviene la jerarquía constitucional.

El Artículo 149 de la Constitución estipula claramente que el Vicepresidente es el único suplente legítimo del Presidente en casos de ausencia temporal o definitiva. La designación de un Ministro para asumir la jefatura de Estado, sin haber declarado formalmente una ausencia definitiva o temporal de la Vicepresidenta, constituye una usurpación de funciones. Además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional (por ejemplo, Dictámenes No. 3-20-CP y No. 5-21-CP) ha reafirmado que cualquier acto que altere la sucesión presidencial debe estar explícitamente contemplado en la ley, lo que no ocurre en este caso. La regla de sucesión no admite interpretaciones extensivas.

Argumento en contra 2: La figura de "licencia" para fines electorales no está contemplada en la Constitución.

La Constitución del Ecuador no prevé que el Presidente pueda concederse licencia para participar en actividades proselitistas mientras mantiene el cargo. Aunque la ley electoral permite que los funcionarios públicos se tomen licencias para campañas, este principio no se extiende al Presidente, cuya función es indelegable excepto en circunstancias definidas como ausencia temporal o definitiva. Además, justificar la ausencia temporal con argumentos de "fuerza mayor" carece de fundamento, ya que el proselitismo político no es un evento extraordinario ni imprevisible.

Argumento a favor 1: La negativa de la Vicepresidenta a cumplir con sus funciones podría constituir una ausencia temporal.

Aunque el Artículo 149 establece la obligación del Vicepresidente de suplir al Presidente en casos de ausencia temporal, el incumplimiento de las funciones asignadas por el Presidente, como el caso de la delegación a Turquía, puede ser interpretado como un acto de inoperancia que se traduce en una "ausencia temporal". Si bien la Constitución no aborda explícitamente este escenario, el principio de continuidad del poder público justificaría que el Presidente designe a un tercero para evitar un vacío de poder.

Cuestión 2: ¿Puede el Presidente de la República, Daniel Noboa, ejercer simultáneamente como Presidente y candidato para su primer mandato completo?

Argumento en contra 1: La doble función puede afectar el principio de neutralidad en el ejercicio de la Presidencia.

Aunque esta no se considere una reelección, la simultaneidad de roles plantea una posible confusión de funciones y recursos. El Artículo 277 de la Constitución prohíbe el uso de bienes públicos para fines electorales, y el Presidente en funciones podría tener acceso privilegiado a recursos del Estado, directa o indirectamente, lo que comprometería la percepción de imparcialidad en el proceso electoral.

Argumento en contra 2: La falta de licencia formal podría generar conflictos legales y éticos.

La Constitución (Artículo 150) exige que el Presidente notifique cualquier ausencia temporal para que el Vicepresidente asuma sus funciones. Si bien Noboa no busca la reelección, la campaña electoral demanda una dedicación que podría interferir con sus responsabilidades presidenciales, afectando la administración pública. Sin licencia formal, se corre el riesgo de que las actividades de campaña se perciban como una extensión de sus funciones oficiales.

Argumento a favor 1: Esta no es una reelección, sino una campaña para un mandato propio, permitida por la Constitución y la jurisprudencia.

La Corte Constitucional ha establecido que, en casos de sucesión por "muerte cruzada", el período del nuevo mandatario no cuenta como un mandato completo (Dictámenes vinculantes 6-2023-CP y 7-2023-CP). Por lo tanto, la actual candidatura de Noboa debe entenderse como su primera campaña para un mandato completo. No existe prohibición expresa en la Constitución que le impida ser Presidente y candidato simultáneamente, mientras cumpla con las restricciones legales relativas al uso de recursos públicos.

Argumento a favor 2: La continuidad de funciones garantiza estabilidad democrática en un período excepcional.

Dado que el país enfrenta un contexto político y social complejo tras la "muerte cruzada", la permanencia de Noboa en el cargo mientras compite en las elecciones aporta estabilidad al gobierno y continuidad a las políticas públicas. Esto es especialmente relevante, ya que una licencia prolongada podría generar vacíos de poder o conflictos en la sucesión presidencial, agravados por la relación conflictiva entre Noboa y la Vicepresidenta Abad.

Cuestión 3: ¿Puede la Vicepresidenta Verónica Abad desobedecer la delegación de funciones y, posteriormente, asumir la Presidencia en ausencia del Presidente?

Argumento en contra 1: La negativa a cumplir con la delegación es una violación del principio de subordinación jerárquica.

La Constitución, en su Artículo 149, establece que el Vicepresidente debe cumplir las funciones que el Presidente le delegue. Negarse a acatar esta orden podría interpretarse como una falta grave que pone en riesgo el funcionamiento del Ejecutivo. Según la doctrina constitucional, las funciones delegadas por el Presidente son vinculantes, y el incumplimiento deliberado podría justificar su destitución o inhabilitación para asumir roles adicionales.

Argumento en contra 2: La desobediencia compromete la legitimidad del Vicepresidente como suplente.

La función del Vicepresidente no es únicamente protocolaria; implica una relación de confianza y cooperación con el Presidente. La negativa de Verónica Abad a cumplir con sus funciones delegadas en Turquía pone en entredicho su disposición para asumir responsabilidades mayores, como la Presidencia. Este acto podría ser usado como base para argumentar que ha incurrido en causal de ausencia temporal o definitiva, deslegitimando su capacidad para suplir al Presidente.

Argumento a favor 1: La Constitución garantiza la autonomía del Vicepresidente en el ejercicio de su cargo.

El Vicepresidente, aunque subordinado al Presidente, conserva autonomía para decidir sobre la pertinencia de las delegaciones asignadas, siempre que no afecte gravemente la institucionalidad. En este caso, Abad podría argumentar que su permanencia en el país es más importante para garantizar la estabilidad del Ejecutivo, en lugar de cumplir una función delegada que, en su criterio, podría no ser prioritaria. Además, su rol de suplente constitucional no está condicionado al cumplimiento de delegaciones específicas.

RESPUESTAS

Cuestión 1: ¿Puede el Presidente delegar la jefatura de Estado a un Ministro en ausencia temporal de la Vicepresidenta?

El Artículo 150 de la Constitución establece que la ausencia temporal del Presidente debe ser cubierta por el Vicepresidente. Sin embargo, si este último está inoperante o se niega a cumplir sus funciones, el Presidente carece de facultades constitucionales para delegar la jefatura de Estado a un Ministro sin respaldo normativo explícito.

La excepcionalidad del caso podría justificar medidas extraordinarias, como la delegación temporal a un Ministro, bajo el principio de continuidad del poder público, siempre que estas medidas sean ratificadas por la Corte Constitucional o el órgano legislativo.

Cuestión 2: ¿Puede el Presidente Daniel Noboa ejercer simultáneamente como Presidente y candidato para su primer mandato completo?

El Presidente Noboa, al participar en una campaña que no constituye reelección, no está impedido de ejercer simultáneamente sus funciones y ser candidato, conforme a la jurisprudencia vinculante de la Corte Constitucional (Dictámenes 6-2023-CP y 7-2023-CP).

Sin embargo, debe cumplir con los principios de igualdad y neutralidad en la contienda electoral, garantizando que no se utilicen recursos públicos para actividades proselitistas. Si considera que sus actividades electorales interfieren con su capacidad de gobernar, puede optar por una licencia temporal (Art. 150).

Cuestión 3: ¿Puede la Vicepresidenta desobedecer la delegación de funciones y, posteriormente, asumir la Presidencia en ausencia del Presidente?

 El Vicepresidente tiene el deber de cumplir con las funciones delegadas por el Presidente (Art. 149). La negativa injustificada constituye una violación al principio de subordinación jerárquica y puede activar mecanismos de responsabilidad política o jurídica.

Sin embargo, esta inacción no equivale automáticamente a una "ausencia temporal" o "definitiva" bajo los términos del Artículo 150. Para asumir la Presidencia, el Vicepresidente debe cumplir con las condiciones de ley, salvo que se declare una causal de destitución o inhabilitación.

CONCLUSIONES

I. Sobre la situación del Presidente Daniel Noboa como Presidente y candidato

Argumentos a favor:

1. No es un caso de reelección:
   La candidatura de Daniel Noboa corresponde a su primer mandato completo, según lo establecido en los dictámenes 6-2023-CP y 7-2023-CP de la Corte Constitucional. La "muerte cruzada" alteró el ciclo normal de gobierno, y su mandato actual es transitorio. Por lo tanto, su participación en la campaña no está restringida por las normas de reelección previstas en la Constitución.

2. Ausencia de prohibición expresa:
   

   La Constitución no contiene disposiciones que impidan al Presidente en funciones ser candidato. Mientras se respete el principio de igualdad electoral (Art. 11), no existe impedimento legal para que Noboa compita en las elecciones mientras ejerce el cargo.

3. Garantía de estabilidad democrática:
   Permitir que Noboa continúe como Presidente durante la campaña evita vacíos de poder y asegura la continuidad del Ejecutivo, un factor crucial en un contexto de tensión política y social. Esto está en línea con el principio de continuidad del poder público, base del régimen constitucional ecuatoriano.

Argumentos en contra:

1. Riesgo de utilización de recursos públicos:
   

   Aunque no se trate de reelección, el ejercicio simultáneo de las funciones presidenciales y de la campaña puede dar lugar al uso indebido de recursos del Estado, directa o indirectamente, lo que violaría el Artículo 277 de la Constitución y las disposiciones del Código de la Democracia.

2. Confusión de roles:
   La simultaneidad podría generar una percepción de parcialidad o conflicto de intereses, afectando la neutralidad en la contienda electoral. Además, el tiempo y la atención requeridos para hacer campaña podrían interferir con la gestión gubernamental.

Conclusión:

El Presidente Daniel Noboa puede ejercer como Presidente y candidato simultáneamente, pero bajo estrictas condiciones:

• No debe utilizar recursos públicos para actividades de campaña.
• Debe garantizar que sus actividades proselitistas no interfieran con la administración pública.
• Si considera que la campaña afecta significativamente sus funciones, puede solicitar licencia temporal conforme al Artículo 150, delegando sus funciones al Vicepresidente, siempre que no haya un vacío normativo o práctico que lo impida.

II. Sobre la negativa de la Vicepresidenta Verónica Abad a cumplir funciones delegadas

Argumentos en contra de su actuación:

1. Violación del principio de jerarquía:
   El Artículo 149 de la Constitución obliga al Vicepresidente a cumplir las funciones delegadas por el Presidente. La negativa de Abad a aceptar el encargo de Turquía constituye un incumplimiento directo de este mandato.

2. Peligro para la continuidad del poder público:
   La inacción de la Vicepresidenta afecta la relación de cooperación armónica dentro del Ejecutivo, comprometiendo la estabilidad y funcionalidad del gobierno. Si su conducta es prolongada o reincidente, podría justificar la activación de mecanismos de destitución o responsabilidad política.

3. Riesgo de establecer un precedente negativo:
   Permitir que un Vicepresidente desobedezca las órdenes presidenciales sin consecuencias claras podría debilitar la autoridad del Presidente, generando un precedente institucional que erosione la gobernabilidad.

Argumentos a favor de su actuación:

1. Autonomía funcional del Vicepresidente:
   Aunque subordinado al Presidente, el Vicepresidente conserva un margen de autonomía en la ejecución de sus funciones. Si considera que la delegación no es prioritaria o que su presencia en el país es más relevante para el interés nacional, podría argumentar que su decisión está justificada.

2. Derecho a asumir la Presidencia:
   El incumplimiento de una delegación específica no invalida automáticamente su derecho constitucional a asumir la Presidencia en caso de ausencia del titular. Este derecho está garantizado por el Artículo 150 y no está condicionado al cumplimiento de tareas delegadas.

Conclusión:

La Vicepresidenta Verónica Abad está constitucionalmente obligada a cumplir las funciones delegadas por el Presidente. Su negativa puede ser considerada una inobservancia del principio de jerarquía, afectando la relación institucional entre ambos cargos. Sin embargo:

• Esta negativa no constituye automáticamente una ausencia temporal o definitiva, salvo que se declare formalmente una causal de destitución o inhabilitación.
• Cualquier medida extraordinaria tomada por el Presidente, como delegar funciones a un Ministro u otra autoridad, debe ser ratificada por la Corte Constitucional o el órgano legislativo, asegurando su legitimidad y respeto al orden constitucional.

III. Conclusión general

1. Sobre el Presidente:
   Daniel Noboa puede ejercer como Presidente y candidato, siempre que respete los principios constitucionales de igualdad y neutralidad, garantizando una estricta separación entre funciones públicas y actividades proselitistas. Su actuación deberá estar sujeta a supervisión por los organismos electorales y, de ser necesario, deberá solicitar licencia para evitar conflictos éticos o administrativos.

2. Sobre la Vicepresidenta:
   Verónica Abad tiene la obligación de cumplir con las delegaciones del Presidente, pero su negativa no invalida su derecho constitucional a asumir la Presidencia en caso de ausencia del titular. Sin embargo, la reiteración de este tipo de conductas podría justificar la activación de mecanismos de responsabilidad política o jurídica, en aras de proteger la estabilidad del Ejecutivo.

3. Necesidad de precisión normativa:
   Es indispensable que la Corte Constitucional y el legislador definan con mayor claridad los conceptos de ausencia temporal, definitiva e inoperancia funcional. Esto fortalecería la institucionalidad democrática y evitaría conflictos de interpretación que afecten la gobernabilidad.

Galo Guillermo Farfán Cano, Médico